对此参见 Thomas Lundmark,Stare decisis vor dem Bundesverfassungsgericht,Rechtstheorie28（1997）,S.315,340.[92]Vgl.Thomas Lundmark,Stare Decisis vor dem Bundesverfassungsgericht,Rechtstheorie28（1997）,S.315,341.[93]Vgl.Thomas Lundmark,Stare Decisis vor dem Bundesverfassungsgericht,Rechtstheorie28（1997）,S.315,341.[94]See Kay Hailbronner Hans-Peter Hummel,Constitutional Law,in Werner F.Ebke Matthew W.Finkin eds.,Introduction to German Law,Kluwer Law International,1996,pp.43,69.[95]Vgl.BVerfGE84,212. 段沁，中国人民大学法学院、德国慕尼黑大学法学院博士研究生。

(一)载之以道：党规之治贯彻落实党的指导思想党的指导思想是科学真理，保证党规之治顺理成章第一位的也是最根本的要求就是贯彻落实党的指导思想。《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第286页。

强调全面从严治党必须坚持和加强党的全面领导，核心是党的领导。因此，谋划和推进党内法规制度建设，出发点是兴党，适应管党治党需要，通过依规治党推动全面从严治党进而推进党的建设新的伟大工程，在把党管好治好基础上强党兴党，确保党始终总揽全局、协调各方。制定涉及民族工作的党内法规，要贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想所阐明的十二个必须(41)，以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线。良规善治方程为中国所特有，求解之法只能靠我们党去探索。根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出的党的领导入法入规要求，(23)越来越多的国家法律(24)、政协章程、人民团体章程、企事业单位章程等明确规定要坚持和加强党对相关工作的领导。

坚持和完善中国特色社会主义制度，既是维护政治大局的重要内容，也是政治大局行稳致远的根本保障。建立健全国有企业党委(党组)和农村、事业单位、街道社区等的基层党组织发挥领导作用的制度规定。（一）审理案件的范围如前所述，行政复议委员会成为独立的复议机构尚需时日。

否则，一旦仓促入法，其结果只能是于事无补。有学者则认为，设立完全独立的行政复议委员会并不符合国情，也与国务院确立的行政复议体制改革方向不符，进而主张在县级以上政府设置与之相配套的行政复议委员会，对于行政复议委员会作出的决定，各级政府应当执行。《通知》同时指出，其他地区也可以结合本地实际探索开展该项工作。主任委员原则上应当由本级政府领导担任，副主任委员由本级政府法制机构负责人担任。

我认为，原则上，重大复杂的案件以及当事人申请并经复议机关准许的案件，应提交由行政复议委员会审理。可见，行政复议委员会的功能定位、组织形式以及运作机制等几个问题的解决，显得尤为重要。

至于何为重大复杂的案件，可以参照试点阶段各地的规定。试点期间，基于不同的情况，各地的运行模式也不尽相同。五是法律关系复杂、法律适用存在分歧的。但从《征求意见稿》涉及行政复议委员会的条款看，其对行政复议委员会的规定，与当初的制度试点并没有多少实质性的区别。

二、构建具有实践性和有效性的行政复议委员会必须以实质性解决行政纠纷为宗旨，构建起具有实践性和有效性的行政复议委员会。当前《行政复议法》修改在即，司法部发布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》也规定了行政复议委员会制度。这里的专业人员不仅仅是指法律专业人员，还包括案件性质所需要的专业人员。尽管《行政复议法》规定的案件审理方式是书面审理为主，但《行政复议法实施条例》第33条规定，在重大、复杂的案件中可以引入听证审理程序，这便是行政复议程序往司法化方向改造的具体例证。

显然，这里的行政复议委员会也是指专家库意义上的行政复议委员会，并不是指具体审理案件时的行政复议委员会。其中，行政复议委员会的功能定位、运行机制、审理决定的作用等几个问题尤为重要。

对行政复议委员会的再次表决结果，行政首长不得再次提出异议。诚然，这一问题还涉及后续救济程序的问题。

综合各方面的规定，由行政复议委员会审理的案件主要包括：案情重大、疑难、复杂的案件。该条规定中听证笔录的运用不符合案卷排他原则。行政复议委员会只是行政复议制度环节中的一个重要环节而已，应当对包括受案范围、管辖、审理程序、证据规则、复议决定以及行政复议机关的工作机制等在内的一系列问题进行系统的协调改进。（三）审理结果的运用由2008年的《通知》和2020年的《征求意见稿》可见，不管经过哪一种复议程序审理的案件，最后都以行政复议机关的名义作出决定。不过，多数学者还是认为，对行政复议程序进行适当的准司法化改造，的确有助于提升行政复议的公正性。现行《行政复议法》第3条明确规定了复议机关与复议机构的职责及其相互关系。

对今后一段时期内处理相关关系具有实践指导意义。《征求意见稿》第10条对于上述观点也作出了正面回应，其规定：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

不解决行政纠纷，内部监督难以体现，权利救济也难以实现。这三项具体要求实际上是基于改革的渐进性和前瞻性所作的周密安排。

从这一规定中可以很清楚地发现行政复议委员会的改革方向。实践证明，极端地定位行政复议的行政性，而忽视其解决行政纠纷的功能，进而拒绝吸收司法中的规则，或者单向度地定位行政复议的司法性，忽视其毕竟是行政体制中的解纷手段，进而一味追求行政复议的司法化，都不可能真正实现行政复议解决行政纠纷主渠道的作用。

但是，在试点中逐步推行的行政复议委员会，也暴露出了不少问题。为解决行政复议权威性不足、公正性存疑、效果不佳等问题，行政复议改革中比较早地推行了行政复议委员会制度的试点工作。再者，还必须明确行政复议委员会的责任机制。2008年的《通知》明确指出：试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索。

（二）审理案件的程序考虑到新旧复议体制的衔接，行政复议委员会审理案件的程序既不能简单化，也不能复杂化。如此，才能保证在组成具体的案审会时有合理的人员配置。

政府如有异议的，可以以书面形式向行政复议委员会提出，由后者举行会议进行审查，行政复议委员会的决定构成最终的复议决定。众所周知，我国行政机关实行首长负责制。

那么，行政复议委员会审理案件的结果在最终的复议决定中起到何种作用，就是值得研究的一个重要问题。在新旧体制并存的情况下，对于普通类型的案件，可以由行政复议委员会办公室（其与行政复议机构合署办公）依法按照一般程序或者简易程序进行审理。

所谓有效性，即行政复议委员会的运作必须具有可操作性并能发挥实际效果，从而具有有益功效。对行政复议案件的审理实行繁简分流，有助于平衡行政复议的公正与效率价值。哪些行政复议案件在行政复议委员会审议的基础上还需要行政复议机关首长批准或者经集体讨论后以行政复议机关名义作出行政复议决定。此外，对于省级政府层面设立的行政复议委员会，其委员可以考虑在该省范围内异地审理行政复议案件。

系统性改革一、行政复议委员会：从试点到修订法案不管对行政复议的功能作何种定位，行政复议是解决行政纠纷的重要途径之一，这一点是不可否认的。我认为，从长远看，宜将行政复议委员会定位为行政复议程序中不可或缺的、其审理表决意见在案件审理中起决定性作用的复议机构。

该《征求意见稿》第62条和第71条对行政复议委员会制度作了明确规定。但对行政复议委员会这一焦点问题，如果不实质性地加以研究而仓促入法，其结果只能是于事无补。

行政复议体制的这一重大变化，为行政复议机构成为一级政府之下专门办理复议案件的内部机构奠定了法治基础，也为行政复议委员会的制度完善提供了条件。在行政首长负责制的体制下，行政复议决定仍然应以行政机关的名义作出，并经由行政首长签署。